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UNITED NATIONS INTERNAL JUSTICE: “TIMES OF CHALLENGE, TIMES OF OPPORTUNITY”

A VIEW POINT FROM THE PRESIDING OFFICERS OF THE JOINT APPEALS BOARD AND JOINT DISCIPLINARY COMMITTEE.

CAROLINE LEPEU, PRESIDING OFFICER OF THE JOINT APPEALS BOARD GERHARD PUTMAN-CRAMER, PRESIDING OFFICER OF THE JOINT DISCIPLINARY COMMITTEE

Designed in 1948 and established at a time when the Organization had only a few thousand staff, the United Nations internal administrative justice system has often been criticized and has undergone several reforms over the years. Following the request of the General Assembly in its resolution 59/283 of 13 April 2005, the Secretary-General appointed a panel of external and independent experts to explore ways to improve the administration of internal justice. The so-called Redesign Panel delivered a report in July 2006 in which it concluded that the existing system was slow, outmoded, dysfunctional and ineffective, and proposed a new system that would be “professional, independent, transparent, adequately resourced, and decentralized”.

The current system in Geneva
Governed by the rule of exhaustion of internal remedies³, the UN internal justice system, as currently constituted, comprises standing Joint Appeals Boards (JAB) and Joint Disciplinary Committees (JDC) in New York, Geneva, Vienna and Nairobi, and the United Nations Administrative Tribunal (UNAT), which is based in New York. The JAB and JDC are peer-review mechanisms whose members – ordinary United Nations staff – take on service in the internal justice system in addition to their normal professional duties.

While we acknowledge shortcomings in the current system and support the call for reform, we believe that the current system has worked reasonably well in Geneva. Therefore, before discussing the challenges of the reform, we would like to provide Geneva UN staff with a brief insider view of the work of the JAB and JDC in Geneva.

The members of the Geneva JAB and JDC come from a wide range of geographical and educational backgrounds and serve the UN family in different institutions (UNOG, UNHCR, UNCTAD, OHCHR, OCHA, ITC, ECE). The Geneva joint bodies have jurisdiction over administrative appeals and disciplinary cases arising among approximately 11,000 staff members, based both in Geneva and in the field. They are supported by a small secretariat composed of legally qualified staff at the Palais des Nations. The secretariat has provided basic legal training to members of the JAB and JDC and has been operating a webpage accessible to all from the UNOG Website and the Intranet since April 2007.

In spite of a recent exceptional glut of disciplinary cases⁴, neither the JAB nor the JDC had a backlog at the beginning of 2008. The average time taken to deal with a case, from the filing of the initial appeal to the submission of the panel’s report and recommendations to the Secretary-General, has been cut to less than 12 months. This is without prejudice to the meticulous, independent examination of each appeal and disciplinary case, reflected in the fact that more than 95% of the recommendations made by the Geneva JAB and JDC have been endorsed by the Secretary-General or, if rejected, subsequently upheld by the UNAT⁵. In more than 30% of appeals, Geneva panels have issued recommendations in favour of the appellants, who have been granted financial compensation or even been reinstated.

The innovative approach of the new internal justice system
That said, the current reform, as shaped by the report of the Redesign Panel and subsequent General Assembly resolutions, offers a chance to improve the UN administration of justice. The new system, which will take effect as of 1 January 2009, will comprise two mechanisms – one informal, one formal – to address appeals and disciplinary matters. Some of the new institutional mechanisms to be set up at Headquarters will have branches at UNOG and other regional duty stations⁶.

The formal mechanism will incorporate international legal standards allowing a first-instance judicial decision to be challenged before an appeals tribunal, whose decisions will be final. Disputes will initially go to the United Nations Dispute Tribunal (UNDT), composed of professional judges, which will have the power to issue binding decisions and order appropriate remedies. At a higher level, there will be the United Nations Appeals Tribunal (UNAT), to which both parties – the affected staff member and the Administration – will have the right to appeal a UNDT decision. While UNAT will be based in NY only, there will be a branch of the UNDT (composed of one judge, supported by a Registry) in Geneva. In addition, an Office of Staff Legal Assistance will be created in NY; it will have one representative in Geneva. The overall judiciary system will be coordinated by an Office of Administration of Justice, a new independent bureau to be established in NY. Formal, mandatory management evaluation will be performed by an independent unit within the Office of the Under-Secretary-General for Management.

Emphasis will be put on informal dispute resolution as a means of reconciling differences before they escalate to unnecessary litigation. The pivotal role of mediation will be assigned to the Office of the Ombudsman, which will be supported by a Mediation Division in NY only. Branches of the Office of the Ombudsman will be established in Geneva as of 2008 and at other duty stations, including some peacekeeping missions, as of 2009. As laudable though as alternatives to formal conflict resolution may be, it has been the experience of the current internal justice system that the parties’ positions in many conflicts are entrenched and cannot be reconciled through mediation.

The new internal justice system will have to prove itself
In spite of the many important changes it will bring, the new internal justice system will have to prove itself: several legal and organizational uncertainties remain which could hamper a smooth transition to the new system.

These expected changes relate, first and foremost, to the rules and regulations that will govern the new internal justice system. At this stage, for instance, the judicial procedures to be followed are still unclear, and it is not apparent whether mediation at any stage can be made mandatory.

So far, disciplinary proceedings have been the ‘poor relative’ of the reform. There is thus concern that, apart from the question of delegation of authority, the issue has not been sufficiently elaborated yet. These are questions of fundamental importance since the right to due process of the concerned staff members is at stake.

As the existing JAB and JDC will cease to exist at the end of this year, the period of transition to the new internal justice system will be short. The General Assembly has called for all cases currently before the JAB and JDC to be cleared by 31 December 2008, after which all cases will fall under the mandate of UNDT.
There has not yet been any General Assembly decision, however, on the transitional measures that should apply in the period leading up to 1 January 2009 when the new system will come into effect. In the interests of a smooth transition and for the sake of equal treatment of staff at all duty stations, it is important to adopt transitional measures applicable throughout the Secretariat as soon as possible.

A further concern is the absence, so far, of any definition of the functions of the various new posts to be created. For example, it is not clear if the representative of the Office of Staff Legal Assistance will be responsible only for representing staff members before the Tribunals or if she/he will also have coordinating functions and will thus have to rely on voluntary counsel as under the current system. If the latter is true, we strongly believe that the new system should offer counsel incentives, in order to encourage free internal legal representation⁷.

Finally, there is no guarantee that the new system will resolve cases faster. The proposed allocation of human resources for the administration of justice under the new system is skewed towards higher-level posts; most of the professional staff employed under the current system are P-2s and P-3s, for which scant provision is made. Being a ‘law constantly evolving’ (“droit en devenir”), the law of the international civil service is based mainly on practice, – UNAT jurisprudence – and very little doctrine. Under the new system, the applicable substantive law will remain the same. It is thus very important to involve the current staff, with their accumulated expertise in international administrative law and dispute settlement, in the new system in order to safeguard the institutional memory, at least until the new system is safely launched.

In conclusion, provided that the issues mentioned above are sorted out, the new internal justice system affords a great opportunity to enhance staff members’ rights and to adapt to international standards. We wish to emphasize our belief that constructive criticism makes for progress and fruitful dialogue. We hope that the new system will correct the shortcomings of the current one and will be beneficial to all.

As the current system is now in its last year of existence, we would like to take advantage of UN Special’s large circulation to pay special tribute to current and former members of JAB and JDC for their unflagging efforts to promote, with the utmost integrity and impartiality, a fair internal justice system and to safeguard the principles of the Charter.

Please visit our website for details on the current system: www.unog.ch/internaljustice

1 As established by the International Court of Justice in its advisory opinion of 11 April 1949, “Reparation for injuries suffered in the service of the United Nations”, the United Nations is an international person, subject of international law, and capable of possessing international rights and duties (Rec. 1949, page 9).

2 Contrary to the claim made in an article published in UN Special No. 659, February 2007 (pp. 8–11), http://www.unspecial.org/UNS659/t31.html the United Nations, as an international organization, cannot be sued before the European Court of Human Rights. Only States can be contracting parties to the European Convention on Human Rights; only States parties to the European Convention can appear before the European Court.

3 Which means that a staff member must have used the existing procedures to appeal a decision of the administration internally before judicial review can be sought.

4 It is noteworthy that among the 17 JDC cases in 2007, fourteen were concluded with a report while the usual average of JDC cases concluded by a report is three per year.

5 See for example UNAT Judgments No. 1315, Roz, (2006) and No. 1289, Delor, (2005), available on UNAT Website:
http://untreaty.un.org/UNAT/main_page.htm

6 For a detailed overview of the different organizational units of the new system at the various duty stations, see General Assembly resolution 62/228 of 22 December 2007. This article will focus on the future setting in Geneva.

7 Contrary to the claim made in the Editorial column of UN Special No. 659, February 2007 (p. 3), since 2003 staff members have had the possibility of being represented by an external lawyer at their own expense (see Staff Rules 110.7 (d) and 111.2 (i)).

 

JUSTICE INTERNE À L’ORGANISATION DES NATIONS UNIES : « NOUVEAUX DÉFIS, NOUVELLES OPPORTUNITÉS »

UN POINT DE VUE DES PRÉSIDENTS DE LA COMMISSION PARITAIRE DE RECOURS ET DU COMITÉ PARITAIRE DE DISCIPLINE.

CAROLINE LEPEU, PRÉSIDENTE DE LA COMMISSION PARITAIRE DE RECOURS
GERHARD PUTMAN-CRAMER, PRÉSIDENT DU COMITÉ PARITAIRE DE DISCIPLINE

Etant donné qu’elle est dotée de la capacité juridique et jouit de privilèges et immunités sur le territoire de chacun de ses Membres¹ , l’Organisation des Nations Unies (ONU) n’est soumise à la juridiction d’aucun Etat ni aucune organisation internationale² . Elle a donc mis au point son propre système interne d’administration de la justice civile, lequel est en cours de réforme; le système actuel doit être aboli le 31 décembre 2008. Les présidents de la Commission paritaire de recours et du Comité paritaire de discipline font part ci-après de leurs vues sur les systèmes de justice interne actuel et futur.

Conçu en 1948 et mis en place à une époque où l’Organisation ne comptait que quelques milliers de fonctionnaires, le système de justice administrative interne a souvent été critiqué et a fait l’objet de plusieurs réformes au cours des années. Comme suite à la demande de l’Assemblée générale dans sa résolution 59/283 du 13 avril 2005, le Secrétaire général a chargé un groupe d’experts extérieurs indépendants de réfléchir aux moyens d’améliorer l’administration de la justice interne. Le « Groupe de la refonte » a remis un rapport en juillet 2006 dans lequel il a conclu que le système actuel était lent, dépassé, dysfonctionnel et inefficace et a proposé un nouveau système, qui serait « professionnel, indépendant, transparent, doté de ressources suffisantes et décentralisé ».

Le système actuel à Genève
Régi par la règle de l’épuisement des recours internes , le système de justice interne³ de l’ONU, tel qu’il est constitué actuellement, comprend deux organes permanents, la Commission paritaire de recours (CPR) et le Comité paritaire de discipline (CPD) à New York, Genève, Vienne et Nairobi, ainsi que le Tribunal administratif des Nations Unies (TANU) basé à New York. La CPR et le CPD sont des mécanismes d’examen par les pairs dont les membres – des fonctionnaires des Nations Unies comme les autres – exercent cette activité en plus de leurs fonctions professionnelles habituelles.

Tout en reconnaissant que le système actuel laisse à désirer et en approuvant l’idée de le réformer, nous pensons qu’il a raisonnablement bien fonctionné à Genève. C’est pourquoi, avant d’aborder les défis que pose la réforme, nous aimerions donner au personnel de l’ONU à Genève un bref aperçu du travail de la CPR et du CPD à Genève.

Les membres de la CPR et du CPD à Genève proviennent d’horizons très divers du point de vue de l’origine géographique ou de la formation et sont au service des Nations Unies dans différentes institutions (ONUG, HCR, CNUCED, HCDH, OCHA, CCI, CEE). Les organes paritaires de Genève ont compétence pour examiner les recours administratifs et les affaires disciplinaires concernant les fonctionnaires relevant de leur juridiction, soit environ 11 000 en poste tant à Genève que sur le terrain. Ils bénéficient de l’appui d’un petit secrétariat composé de juristes au Palais des Nations. Le secrétariat a donné une formation juridique de base aux membres de la CPR et du CPD et gère un site Web accessible à tous à partir du site de l’ONUG et de l’Intranet depuis avril 2007.

En dépit d’un nombre exceptionnellement élevé d’affaires disciplinaires ces derniers temps⁴, ni la CPR ni le CPD n’avait de dossiers en souffrance au début de 2008. Le délai moyen de traitement d’une affaire, depuis le dépôt de la lettre initiale de recours jusqu’à la soumission du rapport et des recommandations de la Chambre au Secrétaire général, a été ramené à moins de 12 mois. Cela sans préjudice de l’examen méticuleux et indépendant de chaque recours et affaire disciplinaire, comme l’atteste le fait que plus de 95% des recommandations formulées par la CPR et le CPD de Genève ont été approuvées par le Secrétaire général ou, en cas de rejet par celui-ci, confirmées ensuite par le TANU⁵. Dans plus de 30% des recours, les organes de Genève ont émis des recommandations en faveur des requérants, lesquels ont obtenu des indemnités, voire ont été réintégrés.

L’approche novatrice du nouveau système de justice interne
Cela dit, la réforme actuelle, telle qu’il lui a été donné corps dans le rapport du Groupe de la refonte et les résolutions ultérieures de l’Assemblée générale, offre une occasion d’améliorer l’administration de la justice à l’ONU. Le nouveau système, qui entrera en application le 1^er janvier 2009, comprendra deux mécanismes -- un mécanisme informel et un mécanisme formel -- pour l’examen des recours et des affaires disciplinaires. Certains des nouveaux mécanismes institutionnels qui seront créés au Siège auront des antennes à l’ONUG et dans d’autres lieux d’affectation régionaux⁶.

Le mécanisme formel incorporera les normes juridiques internationales permettant de contester une décision de justice rendue en première instance devant une juridiction d’appel jugeant en dernier ressort. Les litiges seront d’abord soumis au Tribunal du contentieux administratif des Nations Unies, composé de juges professionnels, qui sera habilité à rendre des décisions contraignantes et à ordonner des réparations appropriées. Le Tribunal d’appel des Nations Unies sera la juridiction supérieure devant laquelle les deux parties – le fonctionnaire concerné et l’Administration – auront le droit de faire appel d’une décision du Tribunal du contentieux administratif. Le Tribunal d’appel siègera uniquement à New York, alors que le Tribunal du contentieux administratif pourra rendre ses décisions par l’intermédiaire d’une chambre (composée d’un juge, assisté d’un greffe) siégeant à Genève. De plus, il sera créé à New York un Bureau d’aide juridique au personnel, qui aura un représentant à Genève. L’ensemble du système sera coordonné par un nouveau service indépendant, le Bureau de l’administration de la justice, qui doit être mis en place à New York. Une unité indépendante, établie au sein du Bureau du Secrétaire général adjoint à la gestion, procèdera au contrôle hiérarchique formel obligatoire des décisions administratives.

L’accent sera mis sur le règlement amiable des litiges comme moyen de faciliter la conciliation entre les parties et de faire l’économie de contentieux inutiles. Le rôle crucial de la médiation sera attribué au Bureau de l’Ombudsman, qui sera assisté à New York seulement par une « Division de la médiation ». Des antennes du Bureau de l’Ombudsman seront créées à Genève en 2008 et dans d’autres lieux d’affectation, y compris dans certaines missions de maintien de la paix, à compter de 2009. Cependant, aussi louables que puissent être ces mesures comme alternatives au système formel de résolution des conflits, l’expérience du système actuel de justice interne a montré que dans de nombreux conflits, les parties campent sur leurs positions et qu’il est impossible de les concilier par la médiation.

Le nouveau système de justice interne devra faire ses preuves
Malgré les nombreux changements importants qu’il apportera, le nouveau système de justice interne devra faire ses preuves : plusieurs incertitudes demeurent sur les plans juridique et organisationnel, qui risquent de faire obstacle à une transition en douceur vers le nouveau système.

Ces changements attendus ont trait en tout premier lieu aux règles et règlements qui devraient régir le nouveau système de justice interne. Au stade actuel, par exemple, des zones d’ombre subsistent en ce qui concerne les procédures judiciaires à suivre et on ne voit pas bien si la médiation, à une étape ou une autre de la procédure, pourra devenir obligatoire.

Jusqu’ici, la procédure disciplinaire a été le « parent pauvre » de la réforme. Les discussions ont porté principalement sur les mécanismes de règlement des différends, et les propositions actuelles font peu de cas de la place de cette procédure dans le futur système de justice interne et de la forme qu’elle aura. Il est donc fortement à craindre que, mise à part la question de la délégation de pouvoir, la procédure disciplinaire n’ait pas bénéficié jusqu’à présent d’une attention appropriée. Il s’agit de questions d’une importance fondamentale étant donné que le droit à une procédure régulière des fonctionnaires faisant l’objet d’une procédure disciplinaire est en jeu.

Comme la CPR et le CPD auront cessé d’exister à la fin de cette année, la période de transition vers le nouveau système de justice interne sera courte. L’Assemblée générale a demandé que tout l’arriéré d’affaires portées devant la CPR soit résorbé au 31 décembre 2008, date après laquelle toutes les affaires relèveront du mandat du Tribunal du contentieux administratif. Toutefois, il n’a pas encore été donné d’instructions officielles sur les mesures transitoires qui devraient s’appliquer d’ici au 1er janvier 2009, lorsque le nouveau système sera mis en application. Pour assurer une transition en douceur et pour garantir l’égalité de traitement des fonctionnaires dans tous les lieux d’affectation, il est important d’adopter des mesures transitoires applicables dans l’ensemble du Secrétariat.

L’absence, à ce jour, de définition des fonctions liées aux divers nouveaux postes qui seront créés est une autre source de préoccupation. Ainsi, on ne sait pas clairement si le représentant du Bureau d’aide juridique au personnel aura pour seule mission de représenter les fonctionnaires devant les tribunaux ou s’il aura aussi des fonctions de coordination et devra donc compter sur des conseils bénévoles comme dans le système actuel. Si tel est le cas, nous sommes convaincus que le nouveau système devrait prévoir des mesures d’incitation afin d’encourager davantage de fonctionnaires à représenter gratuitement en justice d’autres fonctionnaires⁷.

Enfin, rien ne garantit que le nouveau système permette de régler plus rapidement les affaires examinées. L’allocation proposée en ressources humaines pour l’administration de la justice concerne surtout des postes des classes supérieures; la plupart des administrateurs employés dans le système actuel occupent des postes des classes P-2 et P-3 pour lesquels peu de crédits sont alloués. Étant un « droit en devenir », le droit de la fonction publique internationale est principalement fondé sur la pratique -- la jurisprudence du TANU --, la doctrine étant peu abondante. Dans le nouveau système, le droit positif applicable restera le même. Il est donc très important d’impliquer le personnel actuel, compte tenu des connaissances spécialisées qu’il a acquises en matière de droit administratif international et de règlement des différends, dans le nouveau système afin de préserver la mémoire institutionnelle, au moins jusqu’au lancement dans de bonnes conditions du nouveau système.

En conclusion, à condition que les questions susmentionnées soient clarifiées, le nouveau système de justice interne offre une rare occasion de renforcer les droits des fonctionnaires et de s’adapter aux normes internationales. Nous tenons à souligner notre conviction que la critique constructive contribue à faire avancer les choses et à établir un dialogue fructueux. Nous espérons que le nouveau système corrigera les défauts du système actuel et qu’il bénéficiera à tous.

Étant donné que le système actuel vit sa dernière année d’existence, nous voudrions profiter de la large diffusion du magazine UN Special pour rendre spécialement hommage aux membres actuels et anciens de la CPR et du CPD pour leurs efforts indéfectibles en vue de promouvoir, avec la plus grande intégrité et impartialité, un système de justice interne équitable et de sauvegarder les principes de la Charte.

Pour en savoir plus sur le système actuel, consultez notre site Web : www.unog.ch/internaljustice

(Signé) le 11 mars 2008.

1. Comme l’a énoncé la Cour internationale de Justice dans son avis consultatif du 11 avril 1949, « Réparation des dommages subis au service des Nations Unies », l’Organisation des Nations Unies est une personne internationale, sujet de droit international et a la capacité d’être titulaire de droits et devoirs internationaux (C.I.J Recueil, 1949, p.9).

2. Contrairement à ce qui est dit dans un article publié dans le numéro 659 de UN Special, de février 2007 (p. 8 à 11), en tant qu’organisation internationale, l’Organisation des Nations Unies ne peut pas être poursuivie devant la Cour européenne des droits de l’homme. Seuls des Etats peuvent être parties à la Convention européenne des droits de l’homme ; seuls des Etats parties à la Convention européenne des droits de l’homme peuvent comparaître devant la Cour européenne.

3. Ce qui signifie qu’un fonctionnaire doit avoir utilisé les procédures internes existantes pour former un recours contre une décision de l’Administration avant de pouvoir saisir une instance judiciaire.

4. Il y a lieu de noter que sur les 17 affaires disciplinaires traitées en 2007, 14 ont abouti à un rapport alors que la moyenne habituelle était de 3 rapports par an.

5. Voir par exemple les jugements du TANU dans les affaires No 1315, Roz, (2006) et No 1289, Delor, (2005), consultables sur le site Web du TANU à l’adresse suivante : http://untreaty.un.org/UNAT/main_page.htm

6. Pour une présentation détaillée des différentes unités administratives du nouveau système dans les divers lieux d’affectation, voir la résolution 62/228 de l’Assemblée générale du 22 décembre 2007. Le présent article est axé sur la situation future à Genève.

7. Contrairement à ce qui est dit dans l’éditorial du No 659 de UN Special daté de février 2007 (p.3), les fonctionnaires ont depuis 2003 la possibilité d’être représentés à leurs frais par un avocat extérieur (voir dispositions 110.7 d) et 111.2 i) du Règlement du personnel).